RESUMEN: La idea de reestructurar los sectores eléctricos a nivel mundial se basa en la creencia generalizada en su momento, de que es factible la creación de un mercado de competencia en el segmento de la generación para el suministro de energía eléctrica sin afectar la calidad del servicio y que incluso éste será más eficiente y económico, aún manteniendo los segmentos de transmisión y distribución como sectores regulados, sin competencia. México no es la excepción, por ello hoy se habla de una "apertura" en lugar de "privatización". Esto por un lado libera la presión política que desató la propuesta, pero por otro implica cambios considerables para favorecer la transición de una condición de "monopolio", a un estado en el cual los consumidores hipotéticamente elegirían a su proveedor de electricidad. Hasta el momento, este modelo de "mercado eléctrico" se implementa a través de las disposiciones emitidas por la Comisión Reguladora de Energía (CRE) que, independientemente de las disposiciones legislativas vigentes, modifica la estructura del servicio público de energía. Se presenta una actualización del estado de dicho modelo, a la luz de la experiencia de la desregulación eléctrica en el estado de California, Estados Unidos. A partir de esto se plantean algunas implicaciones sobre la industria y el sistema eléctrico nacional tomando como base el modelo original, aquél que dio sentido a las propuestas promovidas por los organismos financieros internacionales. Se expresan algunos criterios que deben ser considerados en la elaboración de un modelo de industria eléctrica nacional que, inspirado en una política energética independiente, plantee la urgencia de elegir un modelo adecuado a nuestra realidad. Se concluye proponiendo la necesidad de revertir las disposiciones a la ley del servicio público de energía eléctrica y su reglamento por el riesgo que introducen en la confiabilidad del sistema.

Conviene comenzar recordando el documento titulado "Prioridades Regulatorias para la Reforma de los Sectores de Infraestructura en los Países en Desarrollo" del profesor Paul L. Joskow [joskow98]. En aquel documento se marcaba las necesidad de diseñar instituciones reguladoras adecuadas que se acoplaran al modelo de reforma del sector elegido. Comenzando por definir las metas de la regulación, la estructura y organización de las agencias reguladoras, el diseño de mecanismos prácticos de regulación para balancear la eficiencia y las metas de distribución, el diseño de tarifas, los términos y condiciones de acceso a los cuellos de botella que representan las redes para los competidores en los segmentos de competencia (generación), y el rol de los reguladores para promover dicha competencia, bajo los siguientes postulados:

En el documento se reconoce que el desempeño de los sectores de infraestructura difiere ampliamente de un país a otro, pero se sostiene que en general su desempeño en muchos países en desarrollo ha sido definitivamente pobre, mencionando que "grandes sectores de población de muchos países en desarrollo no tienen acceso a estos servicios en absoluto, otros pueden obtenerlos solamente pagando precios que son altos comparados con el ingreso per cápita, esperando años para obtener una conexión legal del proveedor, o empleando mecanismos informales como el robo, la influencia política, la mordida." Generalizando, establecía que "el desempeño técnico de esos sectores es a menudo muy bajo, con altas tasas de interrupción, con exceso de mano de obra, y generalmente bajos niveles de productividad. Los precios son a menudo muy bajos como para recuperar los costos de proporcionar el servicio, y las empresas del sector disponen de flujos de efectivo pobres, encontrando dificultades para movilizar los recursos financieros necesarios para mantener el equipo y construir la capacidad adicional adecuada para satisfacer el crecimiento de la demanda. La disponibilidad y calidad de los servicios de infraestructura está a menudo altamente politizada, y plagada de corrupción. El pobre desempeño de esos sectores de infraestructura puede ser un obstáculo significativo para el crecimiento económico y el desarrollo."

Las razones para un desempeño deficiente de los sectores de infraestructura son complejas y diversas. La crisis de California por ejemplo demuestra que esto es cierto no sólo en los países en desarrollo. En México por ejemplo, aunque alejado de la caracterización que hace Joskow, se establece que no se dispone de los recursos para financiar la infraestructura necesaria para atender la demanda futura, ya que este tipo de inversiones requieren de mucho capital y están caracterizadas por una visión de economía de escala. Sin mencionar que de cualquier manera la reestructuración del sector se realizará a través de cuotas compensatorias a los usuarios. En nuestro caso se dice que existen consideraciones políticas que han conducido a fijar precios insuficientes para cubrir incluso los costos de operación del sector, obligando al estado a destinar costosos subsidios.

En estas condiciones es que oficialmente se plantea modificar la normatividad vigente, incluso a nivel constitucional, para reducir los "problemas de desempeño" que impiden proporcionar un ambiente normativo, que incluya enmiendas creíbles para crear oportunidades a los inversionistas potenciales que permitan recuperar sus costos de inversión, reduciendo la probabilidad de riesgo y el costo del capital.

En ese sentido las autoridades, tanto las promotoras de la medida como las actuales, han jugado con distintos términos que a fin de cuentas representan lo mismo, ocultando que en los hechos se ha avanzado en la implantación del modelo de mercado.

Así, privatización, desregulación, y competencia son términos que se emplean para denominar una misma estrategia que dice pretender la mejora del desempeño de todos los sectores de la industria, pero queda claro que no son alternativas; sino más bien, son medios -incluso complementarios- para alcanzar una misma meta: la introducción del modelo de mercado en la industria eléctrica.

Incluso Joskow justificaba que en la mayoría de los sectores de infraestructura sujetos a reforma, se mantenían ciertos segmentos importantes como "monopolios naturales" en los que, sin una regulación adecuada, la "competencia de mercado" no puede alcanzar un desempeño satisfactorio.

Más aún, Joskow advierte que "la competencia por el mercado" a través de contratos de concesión o mediante permisos debe confrontar los problemas resultantes como costos ocultos significativos, falta de especificidades, y contratos incompletos.

Lo anterior quiere decir que ciertos segmentos de la industria deben ser (y seguirán estando) regulados, mediante alguna forma de control de precios, porque los servicios que proporcionan los caracterizan como un "monopolio natural".

La redes de transmisión y distribución de energía eléctrica fueron ejemplos de este tipo de monopolios que Joskow planteó claramente desde el primer momento, estableciendo que para que la competencia fuera efectiva -en los segmentos potencialmente competitivos (generación de electricidad)- era necesario "diferenciar" los precios de los servicios de competencia (como la generación), de los precios y costos para el acceso y uso de los servicios complementarios del monopolio natural (transmisión y distribución de electricidad).

Por ello se considera básico en el modelo de mercado que los competidores tengan "acceso abierto" (apertura) a los segmentos de transmisión y distribución.

El mercado requiere la factibilidad de establecer precios y costos equitativos para los servicios de monopolio, que impidan la discriminación de los "competidores", o que favorezcan al operador de la red, incrementando el precio de los servicios de competencia. Bajo estos supuestos, los sistemas de potencia carecen de un ambiente propicio para los modelos de mercado, en comparación con otros servicios de infraestructura como las telecomunicaciones por ejemplo, dado que allí los "cuellos de botella" son menos y de menor importancia, pues existen alternativas tecnológicas que soportan el modelo económico (tecnologías como las microondas, nuevas redes digitales, redes de telefonía celular, etc.). La transmisión y distribución de energía eléctrica se realiza prácticamente bajo los mismos principios de hace décadas, con limitaciones bien conocidas. Sólo en cuestión de generación se ha tenido avances notables: la miniaturización de generadores y el uso intensivo de gas natural permite hoy instalar una planta generadora de electricidad, en una fracción del tiempo que se requeriría para instalar una hidroeléctrica o una termoeléctrica, a un costo mucho menor.

Con esto en mente, recordemos que Joskow planteó en 1998 algunas de las metas que deberían fijar los reguladores de los segmentos monopólicos. Veamos algunas:

1. Fijar precios razonables al consumidor por los servicios prestados por uso del segmento monopólico.
2. Proporcionar incentivos a los consumidores para incentivar el consumo eficiente mediante una estructura de precios adecuada.
3. Proporcionar incentivos adecuados para atraer capital adicional al sector monopólico.

Este tipo de metas debían ser en todo caso parte sustantiva de la discusión a la propuesta institucional. Discutir en cambio la privatización o desregulación, o apertura del sector eléctrico constituye un falso debate que encubre la instauración, por la vía de los hechos, del modelo de mercado, sin que exista de por medio la aprobación legislativa respectiva. En ese sentido han venido trabajando la Comisión Federal de Electricidad (CFE), Luz y Fuerza del Centro (LyFC) y por supuesto, la Comisión Reguladora de Energía (CRE), destinando grandes recursos para apoyar la implantación del modelo de mercado, ese que el propio Joskow ha cuestionado recientemente reconociendo que el colapso de la industria eléctrica de California ha provocado incrementos de precios al consumidor hasta de diez veces respecto a los vigentes antes de la reestructuración de 1998. Según él, la mala regulación del mercado provocó que las dos empresas más grandes del estado se declararan insolventes en enero de 2001 (Pacific Gas & Electric incluso declaró la bancarrota en abril del 2001) [Joskow01]. Joskow menciona que las principales lecciones de este episodio fueron:

1. Que "La electricidad tiene atributos físicos inusuales que hacen que el diseño de un mercado de energía competitivo sea un reto técnico importante. El diseño de un mercado efectivo requiere de una experiencia técnica sustancial y la aplicación cuidadosa de las lecciones aprendidas de la experiencia internacional"

2. Que "Los mercados competitivos de electricidad no funcionarán bien si los consumidores están completamente aislados por la regulación de los precios del mercado mayorista. California desreguló los precios de mayoreo, pero omitió desregular los precios al detalle o permitir que los distribuidores transfirieran sus costos"

3. Que "Los mercados de subastas trabajan deficientemente cuando los proveedores están muy restringidos; la combinación de proveedores con capacidad relativamente restringida y demandas poco flexibles significan que los precios se pueden elevar a niveles extraordinarios y son mucho más susceptibles a los problemas de mercado que cuando existe disponibilidad abundante"

4. Que "La primera opción de servicio para los grandes consumidores comerciales e industriales debe ser comprar su electricidad a precios de tiempo real. Los precios en tiempo real a nivel de menudeo permiten a los consumidores expresar sus preferencias individuales y ello introduce elasticidad en la demanda en el mercado de mayoreo por subasta y esto en consecuencia frena la volatilidad de precios y ayuda a mitigar el poder de mercado (su capacidad para influenciar los precios) de los proveedores"

Esto mismo lo repitió Joskow en su comparecencia ante el comité de conflictos gubernamentales del senado de los Estados Unidos el 13 de junio del 2001 añadiendo el siguiente señalamiento "el desarrollo de mercados competitivos de electricidad al mayoreo y a detalle es una tarea en desarrollo. Los eventos de California y el resto del Oeste durante el pasado año han atraído, justificadamente, una enorme atención y preocupación. Esto no es lo que los consumidores de electricidad de California, las empresas, ni los oficiales del gobierno buscaban cuando iniciaron el programa de reforma para la reestructuración y competencia en 1994. Las causas de la crisis eléctrica de California son complejas, reflejan una combinación de mal diseño de mercado, malas decisiones reguladoras, cambios no anticipados en el suministro básico y en las condiciones de la demanda, y un comportamiento de los proveedores que racionalmente tomaron ventaja de las oportunidades creadas por esas condiciones para aumentar más los precios del mercado."

El concepto de comprar electricidad "a precios de tiempo real" como vía para un mercado de subastas tiene fuertes implicaciones técnicas. En México las reglas para un incipiente mercado eléctrico que pretende instaurar la CRE están fundamentalmente instrumentadas en los contratos de interconexión, en los convenios de compraventa de excedentes de energía eléctrica y en los diversos contratos para otorgar servicios de transmisión que celebran la Comisión Federal de electricidad (CFE) o Luz y Fuerza del Centro (LyFC) con los diversos permisionarios [CRE 99]. Una revisión de los modelos de dichos contratos así como de las modificaciones realizadas a la fecha permite determinar el concepto de "precios de tiempo real", tal y como lo planteara Joskow, fue dejado totalmente de lado por la CRE, sin que por ello lograra eliminar las implicaciones que esto tiene.

Se requiere por ejemplo de software capaz de informar al operador de una planta la manera más redituable de operarla, dados los precios a una cierta hora del día, los niveles de carga, la demanda programada y el estado del equipo. Ello implica algún tipo de simulación basada en datos en tiempo real que permita al operador determinar los parámetros controlables para optimizar la ganancia. Sólo así sería posible determinar el costo real de la electricidad generada y anticipar la ganancia.

El modelo de mercado no es en definitiva un escenario en estado estable, es más bien un escenario de alto grado de riesgo, en donde es necesario analizar diversas probabilidades sobre el desempeño del sistema tomando en cuenta situaciones previsibles del tipo "qué pasa si..." Por otra parte, el análisis estadístico del costo de la energía generada, del combustible consumido, de la capacidad real de generación y del presupuesto de la planta serán datos básicos para el análisis estratégico hacia el futuro. Esto mismo ocurre en el lado del cliente, introduciendo conceptos como el autocontrol de la demanda mediante la programación de la misma en tiempo real. El resultado es un sistema de control que maneja un enorme volumen de información altamente confiable en tiempo real, nada de lo que hasta la fecha se había realizado en este campo se acerca a los requerimientos que esto plantea.

Por el momento, ese tipo de conceptos parecen extraídos de la ciencia ficción respecto a la condición del Sistema Eléctrico Nacional (SEN), sus capacidades actuales y sus posibilidades futuro, dado que parecen incluirse tecnologías no desarrolladas todavía. Sin embargo, a partir de caracterizar las necesidades reales, es posible incrementar la eficiencia actual del SEN. Existen muchos parámetros que no están suficientemente caracterizados bajo el modelo de mercado, como los flujos de energía y su contribución específica en la alimentación de cargas y pérdidas del sistema, de una red distribuida, elementos básicos para garantizar la seguridad y de confiabilidad del sistema; cuya cuantificación y costo sigue siendo objeto de modelos de laboratorio que constituyen el "estado del arte" en materia de sistemas de potencia [IEEE00].

En México, las nuevas instalaciones generadoras aún son escasas y utilizan casi en su totalidad el mismo combustible primario (gas natural). Se emplean además plantas de características muy similares entre sí (son unos cuantos fabricantes en el mundo los que disputan el mercado de turbinas). Esto impide ver claramente cuál sería el factor estratégico determinante en la "competencia por el mercado" ya que siendo equiparables los insumos y la eficiencia de las plantas, queda muy poco margen para una competencia real, sobre todo porque el segmento más significativo del precio final de la energía es, y seguiría siendo, la generación y dentro de ésta el costo de los combustibles [CNE-CFE-SUTERM00]. El mismo documento hace una interesante proyección sobre las tarifas y los costos que pueden esperarse en un esquema del mismo tipo.

Por cierto que la tendencia mundial al uso intensivo de gas en generación de electricidad, da lugar a otro tipo de implicaciones como la integración de nuevos monopolios transnacionales que especularán con el binomio gas-electricidad. Este tema trae a la discusión, nuevas implicaciones de índole social, ya que al disolverse el concepto de servicio público, la idea de propiedad privada da lugar al reclamo de compensaciones, incluso de impuestos estatales, por la producción y traslado de "energía-producto". Hay que recordar la enorme deuda social que, a cambio de promover el desarrollo nacional, tiene el modelo de industria eléctrica nacionalizada con estados productores de electricidad, como Chiapas y Michoacán. La electricidad vista como bien de consumo, y en manos de particulares deberá hacerse cargo de compensar los recursos que consume y de saldar las consecuencias de su explotación.

LyFC por ejemplo, compró por años energía eléctrica a CFE a precios de mayoreo "en bloque", lo que trajo como consecuencia la desnivelación de las transacciones en perjuicio de sus finanzas a un grado tal, que hoy presenta una deuda de casi 23 mmdp . A principios del 2000 este mecanismo fue sustituido por otro que busca determinar de forma más realista el precio de la energía transferida entre ambas empresas, con resultados aún inciertos. El método considera las tarifas a las que LyFC distribuye realmente la energía, mediante "un esquema de medición que define la forma en que se cuantifican los flujos de energía entre las dos empresas, al tomar en cuenta las particularidades de la red del suministro disponible."... aplicando "al intercambio de energía con LyFC las tarifas vigentes para el abastecimiento de los usuarios del sector, en particular aquellas de consumidores de grandes volúmenes del fluido, además determina un precio apropiado para los servicios del transporte de éste, que LyFC presta a la CFE en sus instalaciones". [nota00]

Este mecanismo es el mismo con que la CRE plantea atender el mercado eléctrico, y como se ve, no parece establecer claramente garantías para una transacción justa, en principio porque se carece en la tecnología necesaria para ello (medición en tiempo real confiable, por ejemplo). Simplemente se trata de una medida para paliar un problema que no se pudo resolver en años, implementada ahora para ofrecer garantías a los inversionistas privados.

Hoy, la intervención de productores independientes en este esquema reaviva esta discusión dada la insistencia oficial para otorgar la garantía de "libre acceso" a la red de transmisión "sin discriminación" a todos los competidores por igual, tanto a nivel transmisión como distribución, lo cuál impediría particularizar cargos que bajo ciertos razonamientos técnicos fuesen justificables. Obligando a la facturación de cargos genéricos aplicados a todos los productores por igual, mediante cargos fijos por transmisión y distribución, los sectores regulados quedan condenados a absorber el gasto o a transferirlo al usuario. Además deberá operarse con costos medios de mercado de generación (no de tiempo real), dado que las reglas de la oferta y la demanda no operan en contratos a precios garantizados).

Ahora LyFC comienza a tener proveedores independientes de energía, vía permisos para Autoabastecimiento y Cogeneración emitidos en favor de empresas instaladas en su área de influencia (es decir, sus propios consumidores, convertidos en proveedores). Sin embargo, pese a las recomendaciones de Joskow, se desconocen los contratos establecidos con dichos proveedores de manera que no es posible verificar si la tendencia a favorecer al proveedor en detrimento del distribuidor se mantendrá, lo cual en el caso de relaciones entre empresas de propiedad privada y empresas paraestatales se garantizaría a cargo del presupuesto público. En las condiciones actuales, el mercado eléctrico mexicano parece más una "triangulación de energía" entre particulares, aprovechando las redes de transmisión y distribución del sistema eléctrico nacional, que un verdadero mercado eléctrico planteado en los términos del concepto original. [maisner01]

Reiterando, la utilización de un mercado con "precios de tiempo real" implica la modernización de los sistemas de medición, facturación y por supuesto, despacho de energía, introduciendo tecnología de punta y equipos de telecomunicación de gran capacidad. El costo de toda esta infraestructura sería a cargo de las empresas "monopólicas" del estado (transmisión y distribución), y habría que considerar un ambiente en el que los cambios tecnológicos tanto en materia de hardware como de software son casi cotidianos. Esta área de la tecnología es en sí misma una tendencia en desarrollo, por tanto no adquiere aún la "madurez" necesaria, por lo que será común la necesidad de actualizar constantemente equipos y programas, representando un gasto corriente adicional, integrado al presupuesto de dichas empresas, y en última instancia a los consumidores. [Garcés01]

Las teorías de mercado no son la única vía -ni la mejor- para la mejora de una industria que, como la electricidad en nuestro país, ha demostrado ser capaz de desarrollarse ofreciendo un servicio adecuado, a un costo razonable. Es un hecho que los Mercados de Competencia de Energía Eléctrica no funcionan de acuerdo a lo previsto. La llamada apertura que propiciaría la competencia honesta entre los múltiples productores privados de energía, sería determinante en la reducción de los precios finales del fluido eléctrico. Sin embargo la especulación y las prácticas monopólicas de las grandes empresas globalizadas demuestran que es finalmente el Estado el único y mejor responsable de regular el Mercado, no la oferta y la demanda.

Considerando que la meta es el mejoramiento la eficiencia del sector eléctrico mexicano, proponemos avanzar hacia ella comenzando por la integración de los procesos de las empresas estatales, por ejemplo mediante una "arquitectura de información" común que permita adquirir suficiente información sectorial para realizar una programación estratégica eficiente, basada en información confiable. Tanto CFE como LyFC cuentan hoy con infraestructura suficiente, incluso el Instituto de Investigaciones Eléctricas (IIE) tiene experiencia en el desarrollo de productos y aplicaciones tecnológicas de este tipo, utilizando herramientas modernas disponibles en los entornos operativos presentes [IIE00]. Una buena integración de proyectos arrojaría resultados a corto plazo.

Es posible y necesario reestructurar las empresas del sector para mejorar su eficiencia, puede lograrse de diversas formas, introduciendo por ejemplo conceptos de los sistemas de calidad, de la reingeniería de procesos, etc. pero para ello es necesario determinar primero el modelo de industria eléctrica más adecuado para el país. Es sintomático por ejemplo el hecho de que LyFC sólo inscribiera cuatro trámites en el Registro Federal de Trámites y Servicios como parte de su estrategia de modernización administrativa, y más extraño que los cuatro se mantuvieran sin modificaciones. Dado el nivel de reestructuración que se pretende implantar en esa empresa se habría esperado cuando menos una propuesta de reestructuración normativa más profunda, al menos para alguno de dichos trámites.

Existe un importante camino por recorrer en la introducción de Tecnologías de la Información (TI) en el sistema eléctrico nacional. Tanto CFE como LyFC hacen uso intensivo de las TI en todas sus áreas tanto técnicas como administrativas. Es necesario integrar toda esta información utilizando nuestros propios recursos, incorporando tecnologías económicas y eficientes que permitan ofrecer un mejor servicio a los usuarios y mejorar la toma de decisiones. Para ello es necesario reactivar la investigación y el desarrollo nacionales para promover una industria propia capaz de proveer los recursos necesarios.

Además de la propuesta institucional de reestructuración del sector eléctrico, existen otras que también llevan implícita la instauración de algún modelo de mercado eléctrico. Mostramos que esto representa un riesgo para el sistema eléctrico nacional y por tanto debe replantearse y en todo caso adecuarse a nuestro entorno. Sobre todo considerando que las justificaciones dadas por diversos teóricos de la privatización de los servicios públicos no aplican a México, al grado de que es ampliamente aceptado que carecen de sustento las razones expuestas oficialmente para La privatización.

Sin embargo y contrario al espíritu constitucional, el gobierno impulsa importantes acciones para la implantación de un modelo de mercado eléctrico, instrumentado a partir de las modificaciones a la ley del servicio público de energía eléctrica y su reglamento de 1992. Concretamente, la CRE se ha extralimitado en sus funciones. Esta situación no sólo debe detenerse, incluso deberá buscarse la forma de revertirla.

Por lo anterior, los permisos expedidos por la CRE, sobre todo para Autoabastecimiento y Cogeneración, plantean un problema para el crecimiento y desarrollo ordenado del sistema eléctrico nacional, porque comprometen el equilibrio del sistema de potencia, deben revisarse bajo las metas de un proyecto de reestructuración elaborado siguiendo los postulados de una política energética independiente, buscando su integración al sistema de potencia en los mejores términos y corrigiendo las facultades que discrecionalmente les ha otorgado la CRE.

Es necesario reconocer que la red de distribución, al menos de LyFC, requiere de una inversión importante como una necesidad urgente para reducir pérdidas y mejorar la eficiencia. Sin esto, un importante porcentaje de la energía generada seguirá siendo desperdiciada. No hablamos de costosos dispositivos electrónicos de potencia de muy alta velocidad, sino simplemente de instalaciones y dispositivos cuya funcionalidad permita operar confiablemente la red, ya sea de forma automática o incluso manual. Por supuesto que la máxima eficiencia del sistema es una meta deseable, pero desgraciadamente para los productores independientes no es fundamental ni prioritaria (dado que esta función permanecería bajo control de las empresas públicas), con lo cual la inversión en la ampliación y mantenimiento de la red difícilmente se traduciría en un cargo directo a los competidores del mercado; en todo caso dicho costo sería transferido directamente a los consumidores.

Si el financiamiento para la modernización de las redes de distribución provendría del erario público de cualquier forma ¿Porqué no reestructurar entonces el esquema tarifario? Toda vez que existe una desnivelación importante entre las tarifas de media y alta tensión (de menor numero de usuarios, mayor consumo y más bajo precio) contra las de baja tensión, (que registran el mayor número de consumidores, menor consumo total pero el precio más alto).

A finales del año pasado, a iniciativa del PAN, se aprobó "clarificar" la estructura de precios, ubicando principalmente los subsidios, buscando con ello evidenciar su supuesta desviación y el desperdicio de recursos destinados al sector social. Aprovechemos para impulsar una revisión amplia de la estructura tarifaria que incluya determinar todos los componentes del costo de la energía, incluyendo los de las pérdidas. Esto sentaría precedentes, para la evaluación del modelo de reestructuración deseado.