“La oscuridad de las reformas eléctricas”
Brasil luminoso
Atanasio Campos Miramontes/Copenhagen
Por su balance energético, Brasil es un caso
único en el mundo: las hidroeléctricas aportan más del 90%
de la electricidad que se genera en el país (más de 50 mil MWh en
1997). No existe otro país con ese alto índice de energía
limpia y barata. Como en muchos otros países, el sector eléctrico
brasileño fue conformándose por concesionarios verticalmente
integrados: normalmente la generación y la transmisión a largas
distancias y de alta tensión estaban concentradas en
compañías públicas federales, mientras que la
distribución y comercialización corrían a cargo de
compañías públicas estatales.
A mediados de los
años noventa se inició un proceso de apertura y
“desregulación” del sector eléctrico. Se
impulsó un modelo que consideraba la generación y la
comercialización actividades competitivas, con un mínimo nivel de
regulación, mientras que para los segmentos de retransmisión y
distribución, considerados monopolios naturales, demandaba fuerte
regulación. En 1995 el gobierno del presidente Fernando Enrique Cardoso
inició la privatización de la distribución con la venta del
control accionario de las compañías Escelsa y Light,
concesionarias de la distribución eléctrica en los estados de
Río de Janeiro y Espíritu Santo. A finales de 1996 se creó
la Agencia Nacional de Energía Eléctrica como entidad
administrativa y financiera autónoma, cuya función era otorgar las
concesiones, regular y fiscalizar las actividades sectoriales. En 1998, la ley
9,648 instituyó el Mercado Mayorista de Energía, que introduce la
compra competitiva de energía por los distribuidores y los grandes
consumidores, apareciendo con ello un nuevo agente: los comercializadores de
electricidad. Esa misma ley establecía el Operador Nacional del Sistema
(equivalente al CaISO de California), independiente de los intereses comerciales
de los nuevos agentes. Asimismo, fue instituido el Mecanismo de
Reubicación de Energía, con lo cual se reconocía el
imperativo tecnológico de los manejos de los flujos continuos de
energía en un sistema de gran magnitud, con difusa y desigual
ubicación de la generación y el consumo de la
electricidad.
Acorde con los nuevos preceptos del mercado,
desapareció el Grupo Coordinador de Planeación de Sistemas
Eléctricos, y la planeación de la generación
eléctrica adoptó un carácter meramente indicativo. El
modelo planteaba un periodo de transición en el que se establecieron
Contratos Iniciales que regulaban la venta de electricidad (cantidades y
precios) entre los generadores y los distribuidores, previendo liberar el
mercado en un 25% a partir de 2003, mientras que a partir de 2006 se
preveía la liberación total del mercado en esos dos
segmentos.
Antes de la implantación del modelo en cuestión,
se hablaba de un “congestionamiento” en la oferta de inversiones en
nuevos proyectos hidroeléctricos privados del orden de 15 mil mdd, que
podrían ser invertidos en 1997 para contribuir a la expansión de
la capacidad de generación eléctrica. Es decir, los pregoneros de
la liberalización prometían una lluvia de inversiones. Pero en
realidad, precisamente con la apertura a partir de 1998, la insuficiencia de
inversiones en la ampliación de la capacidad de generación de las
hidroeléctricas llevó a los generadores (ahora independientes) a
sobre-explotar las reservas de agua de las plantas, logrando dos objetivos: 1)
atender la demanda a precios crecientes y, 2) posponer la intervención
del gobierno vía racionamiento.
Pero, como dicen, “la liga
estira hasta que se revienta”. En 2001 sobrevino una prolongada
sequía que obligó al gobierno a decretar la racionalización
generalizada de la electricidad con el fin de evitar desconexiones totales del
servicio, tal como sucedió en California. Para administrar la crisis el
gobierno instituyó la Cámara de Gestión de la Crisis de
Energía que coordinó una significativa reducción del
consumo, contrató capacidad de generación eléctrica de
emergencia (en el momento más crítico de 2001 las
termoeléctricas llegaron a aportar cerca del 25% de electricidad con base
principalmente a la importación de gas de Bolivia), y
diseñó una recomposición tarifaría extraordinaria
para compensar las perdidas financieras de los concesionarios. Se ordenó
a la población y a los usuarios industriales reducir el consumo de
electricidad en un 20%, de lo contrario el servicio sería suspendido,
premiando con reducción de tarifas a los que rebasaran la cuota de
ahorro. Al llegar la temporada de lluvias, se fue relajando la
racionalización impuesta, y el 19 de febrero de 2002 el Gobierno
anunció el fin del racionamiento, gracias a que las presas que alimentan
las hidroeléctricas del sureste industrial habían recuperado el
56.4% de su capacidad, mientras que en el árido nordeste habían
recuperado hasta el 47.8%.
La racionalización también hizo
lo suyo: con medidas elementales (sustituyendo los focos tradicionales por
ahorradores, evitando el despilfarro, etc.) los consumidores domésticos y
los consumidores mayores (industria, comercio, oficinas) percibieron la ventaja
económica del ahorro a tal grado que, aun después de finalizar el
racionamiento, la demanda no recuperó el crecimiento, y el consumo
facturado por los concesionarios en 2002 quedó en el mismo nivel de 1999,
implicando perdidas significativas para los concesionarios de la
distribución. El efecto combinado de la reducción del consumo y el
inicio de operación de nuevas inversiones (motivadas por la escasez de
electricidad y por las altas tarifas del periodo del racionamiento), así
como una estación abundante en lluvias en 2002, provocó la
generación de importantes excedentes de energía y, acorde con el
mercado, la caída del precio mayorista de electricidad, lo que a su vez
inhibirá a corto plazo futuras inversiones privadas en un sector
básico de la economía.
Si bien el modelo no fue totalmente
implantado, el precio de abasto de electricidad se disparó a tal grado
que se ubicó muy por encima del nivel general de los precios, obligando
al racionamiento de energía, afectando la expansión del sistema, y
resultando en una crisis financiera que introdujo la cuestión de los
flujos financieros intersectoriales con alto impacto en la capacidad de
generación y, consecuentemente, de la calidad en la prestación del
servicio. Con un intento de reforma eléctrica faltó la luz en uno
de los países más luminosos de la tierra.
Foro Social Mundial, Porto
Alegre, Brasil, 2005
Comisión de Energia
